El sistema fiscal del imperio español

-Por Emilio Acosta Ramos

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Los impuestos han existido desde que el mundo es mundo, pero desde el descubrimiento de América, y concretamente desde que se descubrió que había metales preciosos y otros productos susceptibles de ser utilizados en beneficio de la Monarquía Hispánica, los Reyes crearon un sistema fiscal para sacar un rendimiento sin exceder en presiones fiscales. Y En efecto, desde el siglo xv, España construyó un complejo y original sistema geopolítico, administrativo y fiscal que no tenía precedentes en la historia universal.

Dicha complejidad se reflejaba en la combinación de entidades territoriales que formaban una red no homogénea que unía los mares: el Mediterráneo, el Atlántico y el Pacífico. Gracias a esa «malla» que soldaba las Filipinas a Acapulco, el Caribe a los fortines de Texas, California y Florida, el Río de la Plata a Perú y todas las Américas a Europa, el imperio hispánico creó la mayor unión monetaria y fiscal del globo.

Hoy en día es común en los libros de Historia Económica, Historia en general o simple Numismática a nivel mundial, y tristemente en el área iberoamericana, la visión, utilizada como paradigma del mal gobierno, de una España depredadora, que extraía pingues ingresos de un territorio de abundantes recursos naturales y poblaciones indígenas: un Imperio represor de los deseos de sus “colonias” de autonomía política y económica, derrochador, absolutista y centralista.

Muchos falsamente ponen como ejemplo el sistema económico y fiscal inglés en comparación con su contraparte hispánica, y consideran que el atraso Hispanoamericano se debe a la influencia Española en la época virreinal sin tener conocimientos históricos que lo validen, si observamos las leyes económicas y fiscales anglosajonas en los siglos XV al XVIII, podemos observar un Reino Unido, donde un 2% de la población tenía voto y el Parlamento estaba perfectamente controlado por terratenientes que impusieron una de las expropiaciones más grandes de la historia (los enclosures parlamentarios) y una carga fiscal regresiva más alta que en ningún otro país Europeo (entre dos y tres veces la española de ese tiempo), razón por la cual los Estados Unidos se levantó en contra de Inglaterra, famoso es el motín del Té, La rebelión de los colonos en el puerto de Boston nació como consecuencia de la aprobación por Gran Bretaña en 1773 del Acta del Té, que gravaba la importación proveniente de la metrópoli de distintos productos, incluido el té, para beneficiar a la Compañía Británica de las Indias Orientales a quien los colonos boicoteaban comprando el té de los Países Bajos. Ya anteriormente la Stamp Act (‘Ley del Timbre’) de 1765 y las Townshend Acts (‘Leyes de Townshend’) de 1767 hicieron que los colonos se disgustaran por las decisiones británicas sobre imponer tributos a las colonias, estas decisiones apabullaron la autonomía colonial, ya que ejercían una tremenda presión fiscal en comparación con las leyes fiscales de otros países europeos, sumiendo a la pobreza a las 13 colonias, que eran muchos más atrasadas que los territorios españoles. Incluso los estadounidenses no tenían representación en el parlamento británico para tomar decisiones, caso contrario de los Hispanoamericanos que, si tuvieron representación en las cortes de Cádiz, por todos estos motivos de mal gobierno los estadounidenses decidieron independizarse en el año de 1776.

En el libro “Del buen salvaje al buen revolucionario. Mitos y realidades de la América Latina» del Autor Venezolano Carlos Rangel podemos leer lo siguiente: «México, Lima y diez o veinte otras aglomeraciones urbanas hispanoamericanas eran ya ciudades respetables antes de que los ingleses intentaran su primer establecimiento en Norteamérica. México tuvo imprenta en 1548. Las Universidades de México y Lima fueron fundadas en 1551. Para 1576 había en Hispanoamérica nueve Audiencias, treinta gobernaciones, veinticuatro asientos de Oficiales Contadores, tres Casas de Moneda, veinticuatro Obispados, cuatro Arzobispados y trescientos sesenta monasterios; y todas estas instituciones, así como las residencias virreinales y de otros grandes señores estaban alojadas en imponentes edificios que todavía hoy perduran. En contraste, Boston no fue fundada hasta 1630, y todavía a finales del siglo XVIII era, lo mismo que Nueva York o Filadelfia, inferior a las ciudades virreinales de la América española.»

El secreto de todo ese desarrollo es una teoría económica e históricamente correcta, la España de los siglos XVI-XVIII el poder de recaudación y el control sobre los impuestos recaía en gran parte en los municipios y en algunos casos también en los territorios históricos. (Y antes de que pregunten: lo que venía de América era poco después del siglo XVI) Es decir, el supuesto absolutista nunca tuvo el control de la caja para empezar, una fragmentación fenomenal de los mercados (todos, de factores, de bienes, financieros …) que tuvo su origen precisamente en el control fiscal de los poderes locales y territoriales

Los municipios tenían prerrogativa fiscal. Hoy en día Irónicamente es peor esta superestructura, porque el contribuyente no puede entender por qué paga la mayoría de sus impuestos al estado cuando muchos servicios los prestan los municipios o las autonomías. Es más, todos se sienten maltratados porque piensan que pagan las facturas de otros (y a esto los españoles tienen tanta alergia como los alemanes). Lo que tampoco funciona es la descentralización asimétrica de hoy en la que instituciones del mismo nivel tienen competencias (y gastos) desiguales y cada uno negocia con el “centro” por sí mismo. (Tampoco funciona en Canadá o Reino Unido, no es un problema específico español).

Una superestructura política, militar y administrativa como fue el imperio español pudo mantenerse unida y cohesionada durante los casi 400 años de su existencia. Ni sus peores enemigos europeos, que atacaron algunos puntos costeros y las rutas comerciales, ni las rebeliones internas puntuales, que mayoritariamente fueron por motivos económicos, no políticos, lograron poner en peligro esta estructura.

Se puede hablar de una fidelidad prácticamente generalizada en el tiempo y en el espacio a los reyes españoles, algo que sin duda suponía un cemento importante, pero también hay que tener en cuenta un elemento bastante olvidado y que proporcionó una cohesión financiera a la amplia estructura de la monarquía española: el Situado.

El Situado fue una herramienta financiera que permitió mantener activos y operacionales los elementos defensivos y administrativos del imperio español en todo el mundo. Sin él no se habría podido pagar el mantenimiento de las fortalezas, los sueldos de los funcionarios reales y de los militares destacados en lejanos puntos, y su manutención. El ingreso se supone que era anual pero muchas veces el envío del Situado fue irregular y dependió de la situación financiera de quién lo emitía y de las circunstancias del momento. Se realizaba normalmente en efectivo, con monedas de plata, lo que suponía para la zona donde llegaba una inyección de liquidez muy importante para su economía y su comercio, pero a veces se enviaban mercancías que pudiesen resultar útiles en el destino.

La estructura fiscal de la corona española se basaba en las denominadas Cajas Reales, existiendo unas Cajas subsidiarias o dependientes de una Caja central, que tenía atribuciones para recibir los excedentes generados por las Cajas de su distrito, si es que los había una vez atendidos sus propios gastos de funcionamiento. El movimiento financiero se producía desde las Cajas Reales de las regiones más ricas, con excedentes financieros, a las más pobres o lejanas y, por ello, más díficiles de mantenerse por sí solas. En estas regiones pobres la economía local no permitía generar los suficientes ingresos fiscales para autofinanciarse por lo que había que recurrir a estas transferencias solidarias entre ellos. Este mecanismo no fue exclusivo de las Indias, también se utilizó en la península enviando numerosos situados durante los siglos XVI y XVII a Flandes mientras duró la guerra en aquella zona europea.

Entre los impuestos, que el virreinato pagaba a la Corona figuraban:

• EL Quinto Real (Quinto del Rey), la quinta parte de los metales extraídos o de los tesoros encontrados.

• El Tributo Personal del Indio. Que obligaba al habitante indígena, entre los dieciocho y cincuenta años, a pagar una suma anual.

• El Alcabala, el pago que se hacía por concepto de la compra o venta de propiedades

• El Almojarifazgo, que era el impuesto que se pagaba por la entrada y salida de mercaderías (hoy aranceles o derechos de aduana).

• La Media Anata, el impuesto que gravaba anualmente los sueldos de los funcionarios públicos y burócratas.

• La Derrama, que eran los donativos extraordinarios que se obligaba a hacer a los habitantes del virreinato cuando España sostenía guerras con sus rivales europeos.

• Los Estancos. De la sal, del tabaco, del papel sellado, de los naipes, etc., es decir, el impuesto que gravaba a tales productos, los mismos que tenían que ser pagados por los contribuyentes.

La mayoría de los ingresos recaudados por estos tributos eran depositados en las Cajas Reales. Una vez hechos los presupuestos anuales se designaban los situados.

Este instrumento fiscal como fue el situado tenía un método era lógico y sencillo: los departamentos fiscalmente más ricos ayudaban al gobierno militar y civil de las guarniciones más necesitadas. Eso resulta de gran interés también para posibles pesquisas sobre historia comparada: los imperios portugués, holandés, inglés y francés, si bien tenían también regímenes monetarios complejos, mantenían menos vínculos intraimperiales que los territorios de la corona española. Desde luego, los situados representaban sólo una de las dos caras de la moneda de las transferencias económicas del imperio, la cara interna; la otra era la de las remesas a la Real Hacienda madrileña que, cada año, se remitían de los puertos indianos.

Marichal y Souto en sus estudios sobre el tema fiscal, después de haber detallado los datos sobre los gastos cubiertos por los situados, sus montos, los mecanismos de exportación y los destinos (Santo Domingo, Puerto Rico, Cumaná, Trinidad, Luisiana, Florida y Cuba), dedican un espacio específico a la mayor contribución financiera efectuada por México en apoyo a la madre patria: la guerra contra Inglaterra en 1779-1783. En ese periodo los situados ordinarios fueron ampliamente superados por los envíos extraordinarios. Citando a Melvin Glascock, los historiadores recuerdan cómo durante el conflicto el virreinato novohispano «fue prácticamente la única fuente de apoyo a las fuerzas españolas en pie de guerra» y cómo México contribuyó como nunca antes al esfuerzo militar de la América virreinal: «Sin la plata mexicana no hubiera sido posible lograr los triunfos en esta guerra imperial ni tampoco sostener la estabilidad de las finanzas de la corona». Nueva España producía la mitad de los ingresos tributarios de toda la Corona, y al final del mismo las 2/3 partes. Los ingresos fiscales tuvieron un crecimiento continuo, alrededor de un 1,75% anual, salvo en los quinquenios 1721 a 25 y 1736 a 1740, siendo los incrementos más importantes los que se produjeron entre los años 1781 a 85 y 1806 a 10, en los que la tasa llegó al 4,4% anual, debido a una creciente presión fiscal producida por las guerras de independencia.

Otra historiadora Argelia Pacheco Díaz realiza un interesante artículo dedicado al estudio de las transferencias fiscales novohispanas a Puerto Rico a lo largo de tres siglos y ofrece un panorama preciso de los situados, cuya finalidad era «sostener económicamente los puntos geoestratégicos del imperio con una parte de los excedentes fiscales de los virreinatos más ricos»

Estas transferencias se realizaron desde los inicios de la colonización, allá por el siglo XVI, y continuaron estando vigentes hasta principios del siglo XIX desapareciendo con el inicio de las revoluciones liberales hispanoamericanas y las posteriores guerras de independencia. Los dos virreinatos más poderosos eran el de la Nueva España y el del Perú, y desde ellos se enviaban los fondos al resto de territorios. Desde México se cubrían la islas caribeñas (Cuba, Puerto Rico, Santo Domingo, etc), la frontera del Norte (San Agustín de la Florida y el complejo entramado de presidios, el istmo centroamericano) y las Islas Filipinas. Desde el Perú se enviaban de dos puntos: de Lima a la capitanía general de Chile (Concepción, Chiloé y Valdivia) y de Potosí al virreinato del Río de la Plata. En el virreinato de Nueva Granada destacaron los situados enviados desde Bogotá y Quito para el mantenimiento de la defensa de Cartagena de Indias durante los siglos XVII y XVIII.

El estudio de la economía política española en los Reinos de las Indias realizado por las historiadoras Regina Grafe y Alejandra Irigoin muestra una realidad, en base al estudio de la documentación fiscal, posiblemente una de las más fidedignas, procedente de numerosas Cajas Reales. El estudio de los mismos, analizan que el sistema fiscal español y su economía era muy poco centralizada, y la extracción de moneda acuñada en los virreinatos hacia la Península era muy limitada. Por lo contrario, fueron la iniciativa local, la negociación con los particulares para la captación de los recursos necesarios y el control de los movimientos económicos los que determinaron la estructura de los gastos, y niegan la afirmación aún en día predominante en los libros de Historia de que los gobernantes maximizaron con su política fiscal la obtención de ingresos.

Para estas historiadoras, la estructura de la administración fiscal española durante tres siglos intentó maximizar el crecimiento y la fidelización de los distintos reinos del Imperio en lugar de buscar la obtención del mayor número de ganancias posibles. Para ello fue necesaria la cooperación con las élites locales, manteniendo la mayoría de los ingresos obtenidos en las propias Indias y permitiendo a los comerciantes locales la participación en su recaudación y en el destino de los gastos. Los principales sectores locales recibieron subvenciones directas, y los comerciantes se beneficiaron de los intereses cobrados por los préstamos a la Corona. Con ello se consiguió el mantenimiento del Imperio y su defensa durante tres centurias sin desembolsos procedentes de la Península.

Este sistema fiscal habría sido perfectamente compatible con un sustancial crecimiento económico que se produjo en el siglo XVIII, y según estas investigadoras estaba inherentemente orientado a subvencionar los sectores económicos más exitosos. Según las mismas, vista desde el estudio de su sistema fiscal, hay muy pocas pruebas de coerción o de que fuese un Estado predatorio. Fue, por tanto, una forma barata de dirigir un enorme Imperio de forma muy eficiente, en el que prácticamente no hubo tensiones internas. A diferencia del Imperio Británico, en el que los particulares podían beneficiarse de las actividades del gobierno comprando bonos y acciones, el dominio español se basó en el pacto entre las partes interesadas y la cooperación entre los ámbitos público y privado, que aumentaron la participación local tanto en los gastos como en los ingresos.

Su estudio muestra la enorme expansión del gasto público durante el siglo XVIII, desde la cifra de 10 millones de pesos en la década de 1730, más de 40 millones a finales de la década de los 80 y a 70 millones de pesos a finales de la década de los 90. En este periodo netamente expansivo del gasto, su estudio muestra una marcada tendencia a la baja de las remesas efectivamente enviadas a la Península, que se redujeron en un promedio de alrededor de un 12% en el primer quinquenio, en un 5% en el segundo periodo y cerca de un 4% en el último. Con ello, aunque las cantidades totales remitidas desde los Reinos de las Indias sin duda aumentaron, supusieron una parte mínima del gasto total a principios del siglo XVIII y residual a finales del mismo. Por ello, como afirman expresamente, lo que es más que obvio es que el imperio español no fue una maquinaria extractiva orientada a la saca de recursos americanos hacia la metrópoli, incluso en momentos de máxima tensión fiscal, durante las guerras que se libraron en Europa, mediante el cobro de las derramas.

Tanto las Cajas grandes como las pequeñas podrían ser beneficiarias netas o pagadoras en un periodo, o meras intermediarias, y los flujos podían variar de un año a otro. En cuanto a su destino, los pagos de intereses por deudas nunca supusieron más del 7% del gasto total, mientras que los gastos civiles y los pagos de salarios representaron casi la mitad del monto total. En circunstancias excepcionales, los comerciantes suministraban al Estado grandes cantidades de fondos para hacer frente a gastos administrativos o militares.

Durante el siglo XVIII se produjo una expansión de las Cajas Reales desde las 35 en la década de 1730 a más de 70 a finales de la centuria, reflejo de la expansión territorial hacia sus límites en el Cono Sur y las regiones del norte de Nueva España, así como regiones interiores menos desarrolladas. La misma fue, como toda la presencia española en Ultramar, autofinanciada. Las circunscripciones existentes organizaron y financiaron la expansión del Estado a nuevas áreas. Por lo tanto, según las autoras, si el engrandecimiento del Imperio era el principal objetivo de la Corona española, fue sorprendentemente exitoso, casi sin costo directo para sí mismo. Por todo ello, el estudio del sistema fiscal español en los Reinos de las Indias realizado por estas investigadoras desafía la tristemente aún tan extendida caricatura absolutista del Imperio español.

En un sistema basado en la igualdad, al menos teórica, de todos los reinos de la Corona, todos debían contribuir en función de sus posibilidades a su mantenimiento. La Monarquía Hispánica fue la unión monetaria y fiscal más grande conocida por la Historia, y otros imperios que le sucedieron, como el británico o el francés, no fueron capaces hasta muy entrado el siglo XIX, y en algunos territorios no llegaron ni siquiera a conseguirlo, de dotar a sus colonias de un numerario uniforme. Ni mucho menos de llegar a unificar los territorios jurídicamente, con unos sistemas basados por un lado en colonias de poblamiento blanco, y por otro en colonias de explotación sistemática en los gobernaron tiránicamente hasta bien entrado el siglo XX.